2014年11月19日星期三

四中全會決定：首提重要立法引入第三方評估-四中全會

四中全會決定：首提重要立法引入第三方評估|四中全會

四中全會決定：首提重要立法引入第三方評估|四中全會

　　《中共中央關於全面推進依法治國若幹重大問題的決定》提出，在立法方面，要從體制機制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護主義法律化；對部門間爭議較大的重要立法事項，由決策機關引入第三方評估；探索委托第三方起草法律法規草案；清理有違公平的法律法規條款。同時提出增強全社會尊重和保障人權意識。專傢對上述提法給予瞭肯定，並期待在未來的操作中逐項落實。

　　京華時報記者裴曉蘭

　　1、賦予設區的市地方立法權

　　【原文】從體制機制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護主義法律化。對部門間爭議較大的重要立法事項，由決策機關引入第三方評估。充分聽取各方意見，協調決定，不能久拖不決。明確地方立法權限和范圍，依法賦予設區的市地方立法權。

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　　中國人民大學法學院教授、博士生導師范愉：從體制機制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護主義法律化，這一提法還是比較有針對性的。過去，我們往往不全是由人大常委會起草立法，而是由各行政主管部門去起草。而主管部門往往首先從自己的利益出發，很少向社會公眾征求意見，這樣的立法出來，維護的就多是部門利益。還有地方在立法的過程中，過多保護本地利益，甚至會違反上位法甚至憲法的精神。

　　經過幾十年的發展，這些問題也是在逐漸改進。現在確實還是由主管部門來起草一些法律，但在起草的過程中會經過幾個階段，會把法律草案向全社會公開，讓公眾提意見。但是，在征求意見時也會有一些問題，比如勞動合同法的立法過程，勞動者、學者的意見聽得多一些，企業傢，尤其是中小企業、民營企業的意見聽得就少一些。該法強調瞭對勞動者的保護，但很少考慮中小企業的負擔，曾受到市場經濟研究者等人的批評。

　　這些年，全國人大一直在註重改進。從起草到立法各個環節都會註意力量的均衡，盡可能保證立法不是部門立法。此次《決定》希望以後通過體制機制和工作程序來加強。

　　對於地方立法權，可以通過憲法解釋，保證其對上位法的遵守，防止隨意立法、不科學立法。

　　中國人民大學法學院教授、中國立法學研究會常務副秘書長馮玉軍：對部門間爭議較大的重要立法事項，由決策機關引入第三方評估，這是最新的提法，一個亮點。立法法以及全國人大常委會、省級的人大常委會都沒有對此作出過明確的規定。但是，少數一些地方已經在做，專傢也對此有一些見解，此次是在總結經驗和見解的基礎上提出來的。這一提法符合讓立法更加精確化、精細化、科學化、民主化的總目標。

　　對於第三方的評估機構，我理解一般是指科研機構、高校以及相關立法研究機構或法律評估機構。中國人民大學以前一直在做中國法律發展報告，我們也有一個團隊，一直希望能成為第三方評估機構，現在還沒有完全實行。隨著未來發展，高校、科研院所等機構，甚至不排除由社會提供的中介性單位，都可以做這樣的評估方。對於委托單位，我認為就是立法的主體。如果是兩個機構發生沖突，就由政府的法制部門來委托，比如省級、市級的法制辦、法制局。

　　2、探索委托第三方起草草案

　　【原文】加強人大對立法工作的組織協調，健全立法起草、論證、協調、審議機制，健全向下級人大征詢立法意見機制，建立基層立法聯系點制度，推進立法精細化。健全立法機關主導、社會各方有序參與立法途徑方式。探索委托第三方起草法律法規草案。

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　　馮玉軍：多年來，高校一直在做相關立法的初稿，很多法律法規草案的初稿都是高校的教授寫的。隻是立法法從來沒有規定可由高校或者其他第三方來起草法律草案，這次提出來實際上是將已經成形的經驗規范化、明確化。

　　所謂第三方，我理解就是排除瞭被授予權力的一方，也排除瞭直接享有權利、承擔義務的一方。比如說，我們要進行食品藥品方面的行政立法，如果單純由食品藥品監管部門起草草案，就會使得行政機關既當下一步的運動員，又要當裁判員或者立法者。這就容易形成行政權力壟斷。如果由食品藥品企業來起草更不可取。而在過去，這些情況都是發生過的。由政府親自操刀，或者政府在不明白的情況下委托由那些將來是當事人的組織來操刀，都是有問題的。而第三方，就是把上述兩者都排除掉的那一方，它與草案沒什麼根本利益關系，但是對法律法規非常熟悉。

　　3、草案重要條款可單獨表決

　　【原文】健全立法機關和社會公眾溝通機制，開展立法協商，充分發揮政協委員、民主黨派、工商聯、無黨派人士、人民團體、社會組織在立法協商中的作用。完善法律草案表決程序，對重要條款可以單獨表決。

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　　范愉：拓寬公民有序參與立法途徑，是這些年來學者一直在呼籲的問題。中國立法大部分都是全國人大常委會立的，民主參與程度少。學界一直認為，立法要讓老百姓認同，必須讓老百姓參與。參與分有序和無序兩種，比如立一個法，老百姓在網上亂碼，就是無序的參與，沒有意義，不能對法律真正發生影響；有序參與就是一定要向民眾公開，征求民眾的意見。

　　如何能讓公民有序參與立法，我認為，從長遠來講，最重要的是讓那些有發言權、話語權的代表機構發出聲音，公民個人的話語權意義不大。

　　比如，婚姻傢庭法在立法時，婦聯還能發出聲音。但是和市場有關系的，比如勞動合同法、消費者權益保護法，代表企業和商傢的工商聯就沒有發出什麼聲音。最後定立的法律，就會導致有些人特別高興，有些人很不滿意。

　　我認為，代表不同群體的政協，在相關領域立法時也應該真正發出聲音，讓立法均衡考慮各方的利益。

　　對重要條款可以單獨表決，我認為，是大傢對一部法律整體是同意的，但其中一兩個條款涉及的問題非常重大，大傢的意見不能統一，但又不能因此否決整體的法律。在表決時，可以提出對整體贊成，對意見不能統一的條款單獨進行表決，比如說，涉及土地、小產權房屋等重大問題，處理意見可能就會分歧特別大，需要多次修改表決。

　　4、增強尊重和保障人權意識

　　【原文】依法保障公民權利，加快完善體現權利公平、機會公平、規則公平的法律制度，保障公民人身權、財產權、基本政治權利等各項權利不受侵犯，保障公民經濟、文化、社會等各方面權利得到落實，實現公民權利保障法治化。增強全社會尊重和保障人權意識，健全公民權利救濟渠道和方式。

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　　范愉：人權概念，在世界范圍內來講都是高於一般的法律權利的。中國目前的人權法律還是規定得比較粗的。這次修改刑法，有些地方還是註意瞭。比如說，對少年兒童的保護，過去我們國傢對於父母虐待兒童經常是無能為力的。我們現在也想增加這樣的條款，父母如果虐待兒童，法律要剝奪其天然的監護權，由社會和國傢代行。這體現的也是人權高於其他的法律權利。在未來的操作中，人權保障還需要通過現行法律的修改和健全來逐步實現。

　　除瞭憲法規定的公民基本權利外，對於法律還沒有特別系統規定的權利，可以通過對憲法的解釋、訴訟的案件來提出對人權的保護。

　　具體要為此建立什麼制度，還需要進一步完善。在西方國傢有專門的人權法案，比如有人對現行法律中某一個法律制度提出質疑，指出這個法律制度雖然合法，但是違反人權，可以提出重新審議；或者，公民某些權利很重要，但是沒有法律對它進行保護，可以提出在這方面加強法律。

　　5、清理有違公平的法律法規

　　【原文】必須以保護產權、維護契約、統一市場、平等交換、公平競爭、有效監管為基本導向，完善社會主義市場經濟法律制度，清理有違公平的法律法規條款。

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　　范愉：我們一直都在強調加強對各種所有制經濟組織和自然人財產權的保護。在社會轉型時期，有些產權不夠明晰，經濟體的性質不夠明確，這些年一直在理順。物權法的制定就是在強調保護私有權。隨著以後制度健全，對這方面的保護會加強。

　　我們有一些行政法律、地方法規以及行業性的行政規章，隨著社會發展或則失效或者過時，需要經常清理，主動立、改、廢。隻有這樣，才能讓法律在所有制經濟組織和自然人財產權的保護中發揮應有的作用。

　　《決定》亮點

　　對部門間爭議較大的重要立法事項，由決策機關引入第三方評估。

　　增加人大代表列席人大常委會會議人數，更多發揮人大代表參與起草和修改法律作用。

　　保障公民人身權、財產權、基本政治權利等各項權利不受侵犯，保障公民經濟、文化、社會等各方面權利得到落實，實現公民權利保障法治化。

　　健全以公平為核心原則的產權保護制度，加強對各種所有制經濟組織和自然人財產權的保護。

　　拓寬公民有序參與立法途徑，健全法律法規規章草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機制。

(原標題：首提重要立法引入第三方評估)
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